Aide et action sociales

L’aide et l’action sociales ont en commun de délivrer des prestations sans contrepartie à des personnes « vulnérables » mais elles constituent deux formes d’intervention différentes et complémentaires. Composantes de la protection sociale, elles se distinguent de la sécurité sociale.

Définition et formes de l’aide sociale

L’aide sociale peut s’analyser comme un ensemble de prestations, en nature ou monétaires, servies aux personnes qui remplissent les conditions définies par la loi, sans contribution préalable des bénéficiaires.

L’aide sociale est ainsi reconnue comme un droit subjectif que toute personne dans le besoin peut faire valoir à partir du moment où sa situation répond aux exigences fixées par le législateur. À ce titre, l’aide sociale est obligatoire pour les acteurs qui la mettent en œuvre et sont tenus d’inscrire dans leur budget les crédits correspondants.

Le code de l’action sociale et des familles (CASF) distingue :

• l’aide sociale à l’enfance (ASE), qui met en œuvre un large éventail d’interventions, allocations et secours, services à domicile, accompagnement social, assistance éducative, placement familial ou en établissement ;
• l’aide médicale de l’État (AME), qui assure la prise en charge des frais de soins des étrangers en situation irrégulière dont les ressources ne dépassent pas un certain plafond, des personnes ne résidant pas en France mais admises à titre humanitaire et des personnes gardées à vue sur le territoire ;
• l’aide sociale aux personnes âgées et handicapées, qui se matérialise par des prestations à domicile, des prestations à l’hébergement ou des allocations spécifiques ;
• les aides sociales aux familles, à l’hébergement et à la réinsertion sociale, qui tentent d’enrayer un processus de pauvreté et d’exclusion.

Définition et formes de l’action sociale

L’action sociale a été définie par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale. Ses principales caractéristiques ?

• elle « tend à promouvoir (…) l’autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets » ;
• elle bénéficie principalement aux personnes en situation de handicap, aux personnes âgées ainsi qu’aux personnes et familles vulnérables, en situation de précarité ou de pauvreté ;
• elle peut se traduire par des prestations en espèces ou en nature, allant d’aides directes (financement d’une aide-ménagère par exemple) à des aides indirectes (aide à l’emploi…), en passant par la mise en place d’équipements ou de services collectifs (crèches, foyers …) ainsi que des actions d’accompagnement et de suivi social (aide éducative…) ;
• elle est mise en œuvre par des acteurs publics ou privés : l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations, ainsi que les institutions sociales et médico-sociales

Distinguer l’aide et l’action sociales de la sécurité sociale

La sécurité sociale couvre, à des degrés divers, les dépenses de santé et les charges familiales et assure aux personnes « inactives » un revenu de substitution. Elle repose théoriquement sur l’acquisition de droits par les personnes affiliées, qui versent des cotisations – contrairement à l’aide et l’action sociales qui ne s’inscrivent pas dans une logique assurantielle. Les droits à la sécurité sociale sont donc automatiquement acquis sans que les bénéficiaires aient à justifier d’un état de besoin, une fois les conditions légales remplies (âge, situation, durée d’affiliation).

Cette différence théorique doit toutefois être tempérée. D’une part, parce que les caisses de sécurité sociale gèrent désormais des prestations qui ne reposent sur aucune cotisation antérieure (des prestations « non contributives », financées par l’État, comme le minimum vieillesse). D’autre part, parce que certains dispositifs brouillent aujourd’hui les frontières classiques. C’est le cas, par exemple, du revenu de solidarité active (RSA), créé en 2008, dont l’unique critère d’accès est l’insuffisance de ressources, quelle qu’en soit la cause, et qui concerne aussi bien les actifs que les inactifs.

Les normes législatives et réglementaires

Les sources législatives et réglementaires du droit de l’aide et l’action sociales sont essentiellement rassemblées dans le code de l’action sociale et des familles (CASF), divisé en plusieurs livres (dispositions générales, différentes formes d’aide et d’action sociales, établissements et services sociaux et médico-sociaux, professions et diplômes en travail social, etc.).

D’autres codes intéressent aussi l’aide et l’action sociales, comme le code de la sécurité sociale, le code de la santé publique, le code de l’éducation, le code civil, le code du travail…
À noter que le droit de l’aide et l’action sociales fait l’objet de nombreuses réformes, dont le rythme s’est accéléré depuis les années 2000, sous l’effet notamment des évolutions sociétales et démographiques : vieillissement de la population, crise migratoire, nouvelles formes de précarité, inclusion des personnes handicapées, etc. Les évolutions numériques ne sont pas en restent. A ce titre, on peut se demander si travail social et IA sont compatibles et si l’intelligence artificielle est un atout ou un risque.

Le règlement départemental d’aide sociale

Acte de nature réglementaire donc opposable juridiquement, le règlement départemental d’aide sociale (RDAS) définit les règles selon lesquelles sont accordées les prestations d’aide sociale relevant du département, qu’il s’agisse des prestations légales ou de celles que le département crée de sa propre initiative.

Le règlement départemental doit respecter les conditions définies par les normes législatives et réglementaires. Il peut améliorer les droits des bénéficiaires, à condition que le département finance le surcoût qui en résulte.

La jurisprudence

Depuis 2019 – la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ayant supprimé les juridictions de l’aide sociale –, le contentieux de l’aide sociale relève des juridictions de droit commun : soit le tribunal judiciaire (pour les litiges relevant du contentieux de la sécurité sociale ou de l’admission à l’aide sociale), soit le juge administratif (pour l’ensemble des litiges dès lors qu’ils ne relèvent pas de l’autorité judiciaire).

L’État

Malgré la décentralisation, la place de l’État demeure importante dans le secteur social mais avec une compétence résiduelle en matière d’aide sociale. Restent notamment à sa charge les dépenses en faveur des personnes sans domicile fixe ou des personnes bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), les frais de l’aide médicale de l’État (AME) ou la prime de Noël accordée à certains allocataires de minima sociaux. L’action sociale de l’État est le plus souvent menée au niveau départemental, par ses services déconcentrés (en premier lieu, le préfet).

Les départements

Depuis les années 1980, un transfert considérable de pouvoirs et de moyens s’est opéré au profit du département, mouvement qui s’est amplifié avec l’acte II de la décentralisation (2003-2004) faisant de cette collectivité territoriale « le chef de file de l’action sociale ». Ses compétences ont été précisées en 2014 et 2015 et le département est désormais « chef de file de l’action sociale, de l’autonomie des personnes et de la solidarité territoriale ».
Entrent notamment dans ses attributions les prestations d’aide sociale à l’enfance, les aides aux personnes âgées (aide ménagère, allocation personnalisée d’autonomie, accueil familial, etc.), les aides aux personnes handicapées (aides à domicile, prestations de compensation, etc.), ainsi que l’allocation de revenu de solidarité active (RSA).
Plus généralement, le département définit et met en œuvre la politique d’action sociale, et coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent (avec la participation de l’État, des collectivités locales, des organismes de sécurité sociale, des institutions sociales et médico-sociales).

Ce rôle de pilote et de coordination en matière d’action sociale conduit notamment le département à élaborer et arrêter le schéma d’organisation sociale et médico-sociale.

Les communes et intercommunalités

En matière d’aide sociale, les communes n’agissent que sur délégation de compétences par le département. En matière d’action sociale, elles doivent notamment domicilier les demandeurs d’aide sociale, analyser les besoins sociaux de leur population ou encore participer à l’instruction des dossiers de demande d’aide sociale (sauf en matière d’aide sociale à l’enfance). Les communes peuvent aussi mettre en place des dispositifs spécifiques, par exemple des tarifs réduits pour certains services.

C’est le centre communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS/CIAS) qui met en œuvre ces missions. Les communes peuvent confier leurs compétences sociales à leur intercommunalité.

Les organismes de protection sociale

La prise en charge des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées en établissement ou service médico-social est en partie financée par l’assurance maladie (CNAM).

Par ailleurs, les caisses nationales d’assurance vieillesse (CNAV) et d’allocations familiales (CNAF) ainsi que la Mutualité sociale agricole (MSA) financent aussi des mesures d’action sociale au profit de leurs assurés.

Les institutions sociales et médico-sociales

Plus de 30 000 établissements et services sociaux et médico-sociaux accueillent et prennent en charge :

• les personnes âgées : Ehpad, résidences autonomie, services de soins infirmiers à domicile (SSIAD)…
• les enfants en situation de handicap : instituts médico-éducatifs (IME), instituts éducatifs, thérapeutiques et pédagogiques (Itep), centres d’action médico-sociale précoce (Camsp)…
• les adultes en situation de handicap : maisons d’accueil spécialisées (MAS), foyers d’accueil médicalisé (FAM), foyers d’hébergement, foyers de vie, services d’accompagnement médico-social pour adultes handicapés (Samsah), établissements et services d’aide par le travail (Esat)…
• les personnes précaires ou en situation d’exclusion : lits haltes soins santé (LHSS), centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), centres d’accueil pour demandeurs d’asile (Cada)…
• les enfants relevant de la protection de l’enfance : maisons d’enfants à caractère social (MECS), foyers de l’enfance, etc.

Ces établissements et services sociaux et médico-sociaux peuvent être de statut public, associatif ou, dans une moindre mesure, privé à but lucratif (ce dernier étant surtout présent dans l’accueil et l’accompagnement des personnes âgées).

Le code de l’action sociale et des familles encadre strictement leurs activités (autorisations, fonctionnement, tarification, contrôles, droit des usagers, etc.).